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Porque é que o desprezo de Cabo Verde pelo Tribunal da CEDEAO não deve persistir

Por: Defesa de Alex Saab

Antecedentes

Em 12 de junho de 2020, Alex Saab, Enviado Especial da República Bolivariana da Venezuela (doravante referido como “o Requerente”) foi detido por Cabo Verde enquanto empreendia uma Missão Especial humanitária para a compra de alimentos e medicamentos básicos ao Irão.  Cabo Verde alegou que por não ter sido previamente notificado de que o Requerente era um passageiro do avião que efetuou uma paragem técnica de reabastecimento de combustível e, como resultado, não era obrigado a respeitar a Convenção das Missões Especiais das Nações Unidas de 1969. A Venezuela salientou que, dado o estado das relações entre a Venezuela e os EUA e o facto de o Requerente viajar da Venezuela para o Irão, a Missão Especial era necessariamente secreta e, em qualquer caso, a Venezuela invocou a sua imunidade algumas horas após a sua detenção na madrugada do dia 13 de junho. 

Uma vez que a prisão e detenção do Requerente não pôde ser justificada, ele dirigiu-se ao Tribunal da CEDEAO para a aplicação dos seus direitos humanos à dignidade, liberdade, audiência justa e liberdade de circulação garantidos pelos artigos 5, 6, 7 e 12 da Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, respetivamente.  Enquanto o processo estava pendente no Tribunal, a República Bolivariana também nomeou o Requerente como seu Representante Permanente Alterno junto da União Africana em 24 de dezembro de 2020.

No acórdão unânime proferido a 15 de março de 2021, o Tribunal da CEDEAO declarou que a detenção do Requerente era ilegal porque na altura da sua detenção não tinha sido emitido contra ele nem um Alerta Vermelho da INTERPOL nem um mandado de captura, e que o Requerente fosse imediatamente libertado. Tendo verificado que o Alerta Vermelho só foi emitido (a pedido dos Estados Unidos) no dia seguinte ao da detenção do Requerente, em 13 de junho de 2021 o Tribunal da CEDEAO declarou que, em resultado da detenção ilegal, todo o processo de extradição iniciado a pedido dos Estados Unidos era também ilegal e deve ser imediatamente cessado e ordenou a Cabo Verde o pagamento de uma indemnização de 200 000 USD. 

Cabo Verde vinculado pelo Protocolo Adicional

A República de Cabo Verde recusou-se a cumprir a decisão do Tribunal da CEDEAO por não ter assinado o Protocolo Adicional do Tribunal. Tal conduta desdenhosa foi apoiada pelo Supremo Tribunal de Cabo Verde, que supostamente ratificou o pedido dos Estados Unidos para a extradição do Embaixador Saab. Isto constitui uma violação do Artigo 5(3) do Tratado Revisto que prevê que, “Cada Estado-Membro compromete-se a honrar as suas obrigações nos termos do presente Tratado e a respeitar as decisões e regulamentos da Comunidade”, bem como o Artigo 15(4) que estipula que, “Os acórdãos do Tribunal de Justiça vinculam os Estados-Membros, as Instituições da Comunidade e as pessoas singulares e coletivas”.

A linguagem do Protocolo Adicional do Tribunal da CEDEAO, no entanto, é precisa e clara. O seu Artigo 11(2) estipula que “o presente Protocolo Adicional entrará definitivamente em vigor após a ratificação por pelo menos nove (9) Estados signatários…”. Neste caso, 14 dos 15 Estados Membros da CEDEAO assinaram o Protocolo. Assim, o Protocolo Adicional entrou em vigor a 19 de janeiro de 2005. 

Ao justificar a sua decisão, o Supremo Tribunal disse que o artigo 210 da Constituição de Cabo Verde “não pode deixar de ser interpretado no sentido de que o reconhecimento pelo Estado de Cabo Verde da administração da justiça feita por estes tribunais pressupõe o consentimento do Estado de Cabo Verde, não só para a criação ou existência do Tribunal, mas também para as respetivas regras de competência e de procedimento”. Alegamos que o Supremo Tribunal de Cabo Verde caiu num grave erro de direito ao responder sobre o artigo 210 da Constituição porque a disposição reconhece a justiça administrada por tribunais como o Tribunal da CEDEAO instituído através de tratados internacionais de que Cabo Verde é parte.

Num movimento desesperado para minar a decisão do Tribunal da CEDEAO, o Supremo Tribunal afirmou que, como “o Estado de Cabo Verde nem sequer assinou o Protocolo de 2005, não há base para que este seja considerado ligado a tal instrumento e, portanto, às decisões do Tribunal de Justiça proferidas ao abrigo dos poderes que lhe são conferidos por um tal instrumento do qual não é parte”. 

Com todo o respeito, o Supremo Tribunal recusou-se deliberadamente a aplicar a doutrina de estoppel aos factos deste caso, o que teria provado, para além de qualquer sombra de dúvida, que Cabo Verde demonstrou o seu empenho em estar vinculado às disposições do Protocolo Adicional do Tribunal da CEDEAO. Alegamos que no direito internacional público, a doutrina do estoppel protege as expetativas legítimas dos Estados induzidas pela conduta de outro Estado. O termo deriva do direito comum e anglo-americano, sem ser idêntico às diferentes formas encontradas no direito interno. É apoiado pela proteção da boa-fé (bona fide) nas tradições do direito civil. Apesar das diferentes perceções e definições em doutrina e prática, as características e componentes essenciais do estoppel no direito internacional público são hoje geralmente aceites.

Como é mais comummente descrito, “estoppel é uma regra do direito internacional que impede uma parte de voltar atrás nas suas representações anteriores quando essas representações tenham induzido a confiança ou algum prejuízo por parte de outros”. Segundo o Professor Ian Brownlie no seu livro “Principles of Public International Law, [Seventh Edition, Oxford University Press, 2008]”, estoppel é um princípio geral do direito internacional, assente em princípios de boa-fé e coerência. Os princípios essenciais do estoppel são:

1. Uma declaração de facto que seja clara e inequívoca,

2. Esta declaração deve ser voluntária, incondicional e autorizada; e

3. Deve haver confiança de boa-fé na declaração, quer em detrimento da parte que assim a invoca, quer em benefício da parte que a faz.

Ao debruçar-se sobre a ratificação do Protocolo Adicional pela conduta de Cabo Verde, o Supremo Tribunal disse que a sua conclusão “não é prejudicada pelo facto de o Estado de Cabo Verde ter nomeado juízes que tinham ou têm assento nesse Tribunal, ou mesmo pelo facto de o Presidente do seu Supremo Tribunal ser inerentemente um membro do Conselho de Justiça da Comunidade, na medida em que o país faz parte do Tribunal, cujo protocolo inicial foi assinado pelo Chefe do seu Governo, e ainda é certo que não existem provas de que ele se tenha recusado a aceitar os compromissos, mas apenas aqueles que resultam dessa assinatura. Mas, para além da nomeação de candidatos como juízes do Tribunal da CEDEAO, a República de Cabo Verde participou nas discussões dos órgãos relevantes da CEDEAO, o que levou à expansão do mandato do Tribunal da CEDEAO para ouvir e determinar casos de direitos humanos. 

Mais especificamente, Cabo Verde participou na reunião do Conselho de Ministros que recomendou o Protocolo Adicional para aprovação da Autoridade de Chefes de Estado e de Governo da CEDEAO. Além disso, a 28ª Cimeira de Chefes de Estado e de Governo da CEDEAO, realizada em Acra a 19 de janeiro de 2005, que aprovou o Protocolo Adicional, contou com a presença dos líderes de todos os Estados membros da CEDEAO, incluindo o Sr. José Maria Pereira Neves, o então Primeiro-Ministro da República de Cabo Verde. Na Cimeira, os líderes resolveram unanimemente, entre outras coisas, o seguinte:

“Notou-se que o Protocolo sobre o Tribunal de Justiça da CEDEAO não conferiu ao Tribunal Superior da Comunidade poderes adequados para contribuir suficientemente para a aceleração do processo de integração regional. Consequentemente, a Autoridade alterou o referido protocolo. 

O protocolo alterado permite ao Tribunal decidir em litígios decorrentes da interpretação e aplicação de atos complementares anexos ao Tratado, decisões, regulamentos e diretivas das instituições comunitárias pertinentes. A alteração permite aos indivíduos e às pessoas coletivas procurarem reparação no Tribunal. A alteração estabelece igualmente um procedimento para a execução das decisões do Tribunal e para assegurar o seu cumprimento”. Ver o Comunicado Final da 28ª Cimeira dos Chefes de Estado e de Governo da CEDEAO, realizada em Acra a 19 de janeiro de 2005).

Está registado que a Gâmbia foi o único Estado membro da CEDEAO que tinha proposto certas emendas ao Protocolo Adicional em setembro de 2009. Na emenda, a Gâmbia solicitou a provisão de uma divisão de recurso do Tribunal da CEDEAO e o esgotamento dos recursos internos perante a instituição de processos por vítimas de violações dos direitos humanos. As alterações foram rejeitadas por todos os Estados-Membros da CEDEAO, incluindo Cabo Verde.

Posteriormente, Cabo Verde participou ativamente nas discussões que conduziram à reestruturação do Tribunal. De facto, em nenhum momento dos onze anos desde a assinatura do Protocolo Cabo Verde levantou qualquer preocupação sobre a natureza vinculativa do Protocolo Adicional. Parece, portanto, que esta é a primeira, e até à data, a única ocasião em que Cabo Verde sentiu a necessidade de contestar o carácter vinculativo do Protocolo a fim de perpetrar a detenção ilegal de Alex Saab.

Como já foi referido anteriormente, a ex-Ministra da Justiça de Cabo Verde, a Meritíssima Juíza Januária Tavares Silva Moreira Costa (“Juíza Costa”) foi um dos 3 membros do painel do Tribunal que deliberou e decidiu sobre o assunto entre o Sr. Alex Saab e Cabo Verde. De facto, a Juíza teve a honra de ler a sentença final a 15 de março de 2021. Antes da Juíza Costa, o Juiz Benfeito Mosso Ramos (“Juiz Ramos”) foi membro do painel e vice-presidente do Tribunal de 2009 a 2014. O Juiz Ramos serve como Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal de Justiça de Cabo Verde. O Juiz Ramos é membro do Conselho Judicial do Tribunal da CEDEAO – um departamento responsável pelo recrutamento e disciplina dos juízes do Tribunal – e antes dele a Juíza Fátima Coronel desempenhou o mesmo papel.

Renúncia à Imunidade Soberana 

A equipa de defesa de Alex Saab apresentou o ponto de vista de que, além de participar nos procedimentos do Tribunal no caso do Requerente, Cabo Verde continuou a tirar o máximo proveito da existência do Tribunal da CEDEAO. Nessa medida, argumenta a defesa, Cabo Verde é obrigado a cumprir o acórdão e as ordens do Tribunal da CEDEAO de 15 de março, contrariamente à impressão enganosa expressa pelas autoridades executivas e judiciais cabo-verdianas. A defesa continua a fazer as seguintes observações, demonstrando a submissão de Cabo Verde à jurisdição do Tribunal da CEDEAO:

1. Cabo Verde reconheceu a jurisdição do Tribunal da CEDEAO ao participar plenamente no processo pela presença e conduta do seu representante legal, Dr. Henrique Borges. Cabo Verde exerceu voluntariamente o seu direito de participar no processo, apresentou as suas observações e foi ouvido pelo Tribunal. 

2. É importante reiterar que as objeções de Cabo Verde à jurisdição do Tribunal da CEDEAO foram ouvidas e rejeitadas pelo Tribunal. Esta abordagem é um elemento do direito internacional consuetudinário chamado “forum prorogatum” e está consagrado, por exemplo, no artigo 36 do Estatuto do Tribunal Internacional de Justiça. 

3. Ao decidir sobre o pedido de medidas provisórias em 2 de dezembro de 2020, o Tribunal da CEDEAO tinha ordenado que o Requerente fosse retirado da prisão e colocado em prisão domiciliária por causa do seu estatuto. Após o desafio inicial de Cabo Verde à ordem, o Procurador-Geral de Cabo Verde obteve uma ordem do Tribunal Constitucional para colocar o Requerente em prisão domiciliária! 

Tendo-se submetido à jurisdição do Tribunal da CEDEAO e participado nos procedimentos do Tribunal da CEDEAO no processo, a República de Cabo Verde não pode voltar atrás para reclamar imunidade soberana.

Em African Reinsurance Corporation v. Abate Fantaye (1986) LPELR-SC.1/1986, o Supremo Tribunal da Nigéria decidiu que “Agora a regra básica de direito comum no que diz respeito à jurisdição dos tribunais ingleses sobre soberanos ou Estados soberanos era que um soberano estrangeiro ou Estado soberano estrangeiro era imune à jurisdição dos tribunais; embora os tribunais tomassem jurisdição se o soberano se submetesse à sua jurisdição. Segue-se, portanto, que a imunidade soberana ou diplomática pode ser levantada”.

No caso em apreço, Cabo Verde submeteu-se à jurisdição do Tribunal da CEDEAO. Assim, ao submeter-se à jurisdição do Tribunal da CEDEAO, Cabo Verde decidiu, suo motu, renunciar à sua imunidade soberana. Sustentamos que Cabo Verde não pode voltar atrás para contestar a competência do Tribunal ou questionar o acórdão válido e substitutivo do Tribunal.  Não obstante o facto de Cabo Verde não ter assinado o Protocolo Adicional, submetemos que está vinculado pelo acórdão do Tribunal da CEDEAO no processo Alex Saab v. República de Cabo Verde. 

Nenhum Tratado Bilateral entre Cabo Verde e os Estados Unidos

Ao confirmarem a autorização judicial para a extradição do Recorrente para os Estados Unidos, os juízes do Supremo Tribunal de Justiça não fizeram caso do facto de não existir nenhum tratado bilateral entre Cabo Verde e os Estados Unidos para justificar o pedido de extradição. A detenção do Requerente com base num pedido de extradição dos Estados Unidos é ilegal em todos os materiais em particular. É banal no direito internacional que cada pedido de extradição tenha de ser ancorado na própria legislação aplicável e num texto especializado. (Ver Nicholls Montgomery e Knowles, The Law of Extradition and Mutual Assistance (3rd edn, Oxford: Oxford University Press, 2013).

Sem dúvida, tanto Cabo Verde como os Estados Unidos da América fazem parte da Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional. Mas, após a ratificação da Convenção, o Senado dos Estados Unidos decidiu que “Para os Estados Unidos, a Convenção não fornecerá uma base jurídica independente para a extradição, que continuará a basear-se no direito interno dos Estados Unidos e nos tratados bilaterais aplicáveis”. Ver https://www.govinfo.gov/co ntent/ pkg/CRPT-109erpt4 /html/  CRPT-109erpt.htm.

Alega-se que os Estados Unidos estão juridicamente vinculados por declararem publicamente [através de declarações oficiais] que “a Convenção não fornecerá uma base jurídica independente para a extradição”, uma vez que isto reflete a sua intenção de aplicar em todos os casos o seu direito interno e os tratados bilaterais aplicáveis. Ver para esta proposta, o caso Testes Nucleares (Austrália v. França), Relatórios do ICJ (1974), 253, em 267-71.  Uma vez que não existe um tratado de extradição entre os Estados Unidos e Cabo Verde, o pedido de extradição do Requerente pelos Estados Unidos está impedido, devido à sua intenção expressa, de confiar na Convenção como um substituto para um tratado bilateral de extradição. Por outras palavras, já não está aberto aos EUA, contar com a Convenção, tendo expressamente indicado a intenção de não utilizar a Convenção como um substituto para um tratado bilateral de extradição. Ver Sentença Arbitral do Rei de Espanha, Relatórios do ICJ (1960), 192 a 213.

No processo Procurador-Geral da Federação v. Kinglsey Edegbe (Processo n.º FHC/ABJ/CS/ 907/2012) foi apresentado um pedido de extradição do Demandado perante o Supremo Tribunal Federal, Abuja, a pedido das autoridades dos Países Baixos em relação à infração de tráfico de pessoas. O Requerente alegou que embora não exista um tratado bilateral de extradição entre a Nigéria e os Países Baixos, as infrações para as quais é solicitada a entrega do demandado, estão previstas na Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional e no seu Protocolo que a Nigéria ratificou, e que tal constitui a base jurídica para o pedido de extradição. Ao recusar a concessão do pedido de extradição, o tribunal considerou que um acordo de extradição deve ser domesticado nos termos do artigo 12 (1) da Constituição de 1999 e do artigo 1 (1) da Lei de Extradição antes que as disposições do tratado de extradição possam ser implementadas na Nigéria.

Uma vez que os EUA não concederão qualquer pedido de extradição sem o submeterem à sua legislação interna, não pode ser permitido voltar atrás para solicitar ao Governo de Cabo Verde que extradite o Requerente com base nas disposições da Convenção das Nações Unidas contrárias à sua intenção expressa. 

Ao escolher o quadro legal a aplicar, os EUA estão a agir contrariamente à sua intenção expressa e claramente de má-fé. Permitir que os EUA ajam assim comprometerá seriamente a integridade do direito internacional e do Estado de Direito e equivalerá a uma farsa.

Tendo em conta a decisão dos Estados Unidos de submeter a Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado à sua lei interna, é sem dúvida claro que a extradição do Requerente não pode ser baseada na mesma Convenção. Por outras palavras, uma vez que não existe um tratado de extradição entre os Estados Unidos e Cabo Verde, a Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional não pode constituir a base da extradição legal do Requerente.

Imunidade Diplomática Retroativa

Curiosamente, o Supremo Tribunal recusou-se a conceder reconhecimento legal à nomeação do Requerente como Embaixador Alterno da Venezuela junto da União Africana, com efeitos a partir de 24 de dezembro de 2020. O Tribunal sabia ou deveria saber que a doutrina da imunidade diplomática retroativa se aplica aos alegados casos criminais envolvendo o diplomata.

Tem-se verificado em vários casos que a imunidade diplomática adquirida durante a pendência do processo destrói a jurisdição, mesmo que a ação tenha sido validamente iniciada antes da aplicação da imunidade. Em Abdulaziz v. Metropolitan Dade County, 741 F.2d 1328 (11º Cir. 1984) a questão envolvida era se um certificado de estatuto diplomático concedido após o início de uma ação apoiava o arquivamento da ação com base na imunidade diplomática, e se a concessão de um estatuto diplomático é passível de revisão por este Tribunal. O Tribunal decidiu que uma vez que o Departamento de Estado dos Estados Unidos tenha certificado regularmente um visitante a este país como tendo estatuto diplomático, os tribunais são obrigados a aceitar essa determinação, e que a imunidade diplomática decorrente desse estatuto serve de defesa a ações já iniciadas. Ver Estados Unidos v. Knobrsgadr, 15 F. SUPP. 3d 388 (S.D.N.Y. 2014).

Sabendo perfeitamente que não podia questionar o estatuto diplomático do Requerente, apesar de os alegados crimes que o envolveram terem sido cometidos antes da sua nomeação em dezembro último, o Supremo Tribunal decidiu comportar-se como Pôncio Pilatos. Assim, ao chegar a uma conclusão pré-determinada, o Tribunal recusou-se a pronunciar-se sobre o estatuto do enviado quando considerou que “o que foi dito não significa uma impossibilidade prática e definitiva para o Requerente de ter este pretenso estatuto de enviado especial reconhecido pela pessoa de direito, nas fases posteriores do processo de extradição, com consequências decisivas sobre o resultado do mesmo”.

Assim, ao pedir à “pessoa de direito” para determinar o destino do Requerente, o Supremo Tribunal abdicou da sua responsabilidade judicial. Dado que a nomeação do Requerente como diplomata anulou o pedido dos Estados Unidos para a sua extradição, a República de Cabo Verde deve cumprir a ordem do Tribunal da CEDEAO, libertando-o de custódia sem mais demoras. 

A CEDEAO tem manifestado repetidamente o seu compromisso para com os direitos humanos e o Estado de direito. Esse compromisso está seriamente ameaçado, uma vez que Cabo Verde continua a agir em desprezo pela CEDEAO e pelo seu tribunal – o Tribunal de Justiça da Comunidade em Abuja. A Autoridade da CEDEAO deve fazer frente às táticas abusivas de Cabo Verde. A CEDEAO e os seus Estados-Membros não podem ficar à margem enquanto Cabo Verde não cumprir os seus compromissos voluntários com os direitos humanos e o Estado de direito.

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